ĐMC Là Gì? Định Nghĩa, Nội Dung Cơ Bản Và Quy Trình Thực Hiện Mới Nhất

ĐMC là gì là vấn đề được quan tâm trong quá trình lập chiến lược, quy hoạch và định hướng phát triển kinh tế – xã hội gắn với bảo vệ môi trường. 

Nếu như ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) đã rất quen thuộc ở cấp độ từng dự án đầu tư cụ thể, thì ĐMC (Đánh giá môi trường chiến lược) lại là công cụ vĩ mô, mang tính phòng ngừa từ gốc rễ.

Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) giúp nhận diện sớm các vấn đề môi trường tiềm ẩn, xem xét tác động của những phương án phát triển và đề xuất giải pháp hạn chế rủi ro ngay từ giai đoạn hoạch định.

Việc tìm hiểu khái niệm, nội dung và quy trình thực hiện ĐMC giúp cơ quan quản lý, đơn vị tư vấn và các bên liên quan hiểu rõ hơn về vai trò của công cụ này trong công tác bảo vệ môi trường.

1. ĐMC là gì? Khái niệm đánh giá môi trường chiến lược

Để hiểu đúng bản chất của ĐMC, chúng ta không thể chỉ nhìn vào một định nghĩa khô cứng trong văn bản luật hiện hành. 

Thuật ngữ này là kết quả của một quá trình nghiên cứu lý luận lâu dài từ các chuyên gia môi trường quốc tế, trước khi được thể chế hóa và chuẩn hóa vào hệ thống pháp luật của Việt Nam qua các thời kỳ.

1.1. Nguồn gốc học thuật quốc tế về ĐMC

Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC - tiếng Anh: Strategic Environmental Assessment, viết tắt là SEA) xuất hiện như một đòi hỏi tất yếu của thực tiễn khi công cụ ĐTM bộc lộ những giới hạn rõ rệt: ĐTM chỉ đánh giá được từng dự án đơn lẻ ở vùng hạ lưu, hoàn toàn bất lực trước các tác động cộng hưởng hoặc xung đột không gian ở cấp độ chính sách vĩ mô.

Trong quá trình tìm kiếm giải pháp hoàn thiện công cụ này, các nhà nghiên cứu chiến lược môi trường trên thế giới đã đưa ra những định nghĩa nền tảng:

• Theo Therial et al. (1992): ĐMC là quá trình đánh giá tác động môi trường của một chính sách, kế hoạch/quy hoạch hoặc chương trình phát triển và các phương án thay thế một cách có hệ thống, toàn diện; từ đó chuẩn bị báo cáo về kết quả đánh giá nhằm phục vụ cho việc ra quyết định một cách có trách nhiệm.
• Theo Sadler và Verheem (1996): ĐMC là quá trình đánh giá có hệ thống các hậu họa môi trường (environmental troubles) của chính sách, kế hoạch hay chương trình phát triển. Mục đích là để bảo đảm các hậu họa sinh thái được xem xét đầy đủ và chú ý thích đáng ở những bước thích hợp sớm nhất trong tiến trình ra quyết định, đặt ngang hàng với các cân nhắc về kinh tế và xã hội.

1.2. Định nghĩa ĐMC theo pháp luật Việt Nam

Tại Việt Nam, sự phát triển của hệ thống pháp luật môi trường gắn liền với quá trình hoàn thiện định nghĩa ĐMC nhằm tiếp cận gần hơn với các chuẩn mực quốc tế:

• Thời kỳ Luật Bảo vệ môi trường 2005 (khoản 19 Điều 3): ĐMC được định nghĩa là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững.
• Hiện hành theo Luật Bảo vệ môi trường 2020 (khoản 5 Điều 3): Khái niệm này đã được tinh chỉnh súc tích, hiện đại và tập trung trực tiếp vào giải pháp:

"Đánh giá môi trường chiến lược là quá trình nhận dạng, dự báo xu hướng của các vấn đề môi trường chính, làm cơ sở để tích hợp giải pháp bảo vệ môi trường trong chính sách, chiến lược, quy hoạch."

Như vậy, từ góc nhìn học thuật đến cơ sở luật định, ĐMC luôn được xác định là một công cụ thiết yếu mang tính dự báo đón đầu, giúp bảo đảm phát triển bền vững ngay từ khi quy hoạch còn nằm trên bản thảo.

2. Bản chất và nội dung cốt lõi của ĐMC

Để hiểu rõ ĐMC là gì, cần nhìn nhận đây không đơn thuần là hoạt động mô tả số liệu hiện trạng hay tính toán lưu lượng phát thải như một báo cáo kỹ thuật thông thường. 

Giá trị cốt lõi của đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) nằm ở chiều sâu phân tích chiến lược, tầm nhìn dài hạn và khả năng xem xét mối quan hệ giữa các định hướng phát triển với quy luật vận động của hệ sinh thái tự nhiên.

2.1. Khái niệm "Tác động chiến lược" và "Đánh giá chiến lược"

Điểm khác biệt quan trọng nhất của ĐMC nằm ở hai khái niệm nền tảng:

• Tác động chiến lược: Là những biến đổi môi trường diễn ra trên quy mô không gian rộng lớn (liên tỉnh, toàn lưu vực sông, toàn vùng kinh tế trọng điểm) và kéo dài qua nhiều thế hệ do việc thực thi một định hướng phát triển tạo ra.
• Đánh giá chiến lược: Là việc xem xét, đối chiếu xem một định hướng kinh tế có vượt quá ngưỡng giới hạn chịu tải của thiên nhiên hay không. Công cụ này tương thích hoàn toàn với “tầm nhìn” của các dự án chiến lược, giúp nhà quản lý cân đối giữa kỳ vọng tăng trưởng và sức chứa thực tế của môi trường.

2.2. Đặc tính "Quán tính lớn" của môi trường chiến lược

Môi trường chiến lược chính là “hình ảnh môi trường tương lai” mà một quốc gia hay vùng lãnh thổ hướng tới. Khu vực nghiên cứu của ĐMC sở hữu hai thuộc tính sinh thái đặc thù:

• Tính hệ thống cao: Mọi thành phần tự nhiên đều liên kết chặt chẽ. Việc quy hoạch phát triển cụm công nghiệp hay hồ thủy điện ở thượng nguồn sẽ trực tiếp quyết định đến sinh kế, an ninh nguồn nước và hệ sinh thái ven biển ở hạ nguồn.
• Quán tính lớn: Môi trường tự nhiên biến đổi tương đối chậm rãi. Các hiện tượng suy thoái như nhiễm mặn tầng nước ngầm, sa mạc hóa đất đai hay biến mất của các loài bản địa diễn ra âm thầm qua hàng chục năm. Tuy nhiên, một khi các tác động tiêu cực đã tích tụ vượt ngưỡng, hệ thống sẽ rơi vào tình trạng cực kỳ khó phục hồi. Do đó, nếu thiếu một chiến lược bảo vệ môi trường đủ mạnh và kịp thời ngay từ đầu, cái giá phải trả để khắc phục sự cố sau này là vô cùng lớn.

2.3. Các nội dung cơ bản trong báo cáo ĐMC theo quy định pháp luật

Theo Điều 27 Luật Bảo vệ môi trường 2020, nội dung đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) được xác định tùy theo đối tượng thực hiện là chiến lược hay quy hoạch. Quy định này nhằm bảo đảm các yếu tố môi trường được xem xét trong quá trình xây dựng định hướng phát triển, nhận diện những vấn đề có thể phát sinh và đề xuất giải pháp phù hợp.

Khi tìm hiểu ĐMC là gì, cần phân biệt hai nhóm nội dung sau:

Đối với chiến lược, nội dung ĐMC gồm:

1. Đánh giá sự phù hợp của chính sách về bảo vệ môi trường: Xem xét mức độ phù hợp của các chính sách liên quan đến bảo vệ môi trường trong chiến lược với quan điểm, mục tiêu và chính sách về bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường mà Việt Nam là thành viên và quy định của Luật Bảo vệ môi trường.
2. Đề xuất điều chỉnh, hoàn thiện chiến lược: Kiến nghị phương án điều chỉnh hoặc hoàn thiện nội dung chiến lược nhằm bảo đảm sự phù hợp với các yêu cầu về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững theo quy định pháp luật.

Đối với quy hoạch, khoản 2 Điều 27 quy định 12 nội dung đánh giá môi trường chiến lược:

1. Xác định nội dung quy hoạch có khả năng tác động đến môi trường: Làm rõ các định hướng và nội dung quy hoạch có thể gây ảnh hưởng đến môi trường trong quá trình triển khai.
2. Xác định phạm vi thực hiện ĐMC: Xác định phạm vi không gian và các vấn đề cần xem xét trong quá trình đánh giá môi trường chiến lược.
3. Xác định thành phần môi trường và di sản thiên nhiên có khả năng bị tác động: Nhận diện các đối tượng môi trường có thể chịu ảnh hưởng từ việc thực hiện quy hoạch.
4. Trình bày phương pháp ĐMC được áp dụng: Nêu các phương pháp sử dụng để nhận diện, phân tích và đánh giá những vấn đề môi trường liên quan đến quy hoạch.
5. Đánh giá sự phù hợp giữa mục tiêu quy hoạch và mục tiêu bảo vệ môi trường: So sánh, đánh giá sự phù hợp của quan điểm, mục tiêu quy hoạch với quan điểm, mục tiêu, chính sách về bảo vệ môi trường, chiến lược và quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia, cùng nội dung bảo vệ môi trường trong quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.
6. Nhận diện các vấn đề môi trường chính: Xác định những vấn đề môi trường có thể phát sinh theo chiều hướng tích cực hoặc tiêu cực khi thực hiện quy hoạch.
7. Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu: Xem xét các tác động liên quan đến biến đổi khí hậu trong phạm vi đánh giá của quy hoạch.
8. Dự báo xu hướng biến đổi của các vấn đề môi trường chính: Phân tích xu hướng tích cực và tiêu cực khi thực hiện quy hoạch, đồng thời đề xuất giải pháp duy trì xu hướng tích cực và giảm thiểu xu hướng tiêu cực.
9. Xác định định hướng bảo vệ môi trường: Đề xuất định hướng bảo vệ môi trường trong quá trình triển khai quy hoạch.
10. Tổng hợp kết quả tham vấn: Trình bày kết quả tham vấn các bên có liên quan trong quá trình thực hiện đánh giá môi trường chiến lược.
11. Xác định các vấn đề cần lưu ý về bảo vệ môi trường: Làm rõ những vấn đề cần quan tâm thêm trong quá trình thực hiện quy hoạch, nếu có.
12. Kiến nghị phương hướng và giải pháp khắc phục: Đề xuất các phương hướng và giải pháp phù hợp đối với những vấn đề môi trường đã được nhận diện.

Các nội dung trên được quy định tại khoản 2 Điều 27 Luật Bảo vệ môi trường 2020. Khoản 3 Điều này giao Bộ trưởng Bộ quản lý nhà nước về môi trường quy định chi tiết nội dung đánh giá môi trường chiến lược theo quy định hiện hành.

Như vậy, ĐMC là gì cần được hiểu trong mối liên hệ với đối tượng đánh giá và các yêu cầu pháp luật tương ứng. 

Đối với chiến lược, trọng tâm là đánh giá sự phù hợp của chính sách môi trường và đề xuất hoàn thiện chiến lược; đối với quy hoạch, nội dung đánh giá bao quát từ xác định phạm vi, nhận diện vấn đề môi trường đến dự báo xu hướng, tham vấn và đề xuất giải pháp bảo vệ môi trường.

3. Đối tượng bắt buộc phải lập ĐMC: Cập nhật mới nhất

Việc xác định đúng đối tượng lập ĐMC có ý nghĩa quyết định đến tính hợp pháp của toàn bộ hồ sơ quy hoạch trước khi trình phê duyệt. Hệ thống đối tượng này đã có sự chuyển dịch căn bản qua các thời kỳ lập pháp để đồng bộ với Luật Quy hoạch.

Trước đây, Điều 14 Luật BVMT 2005 phân loại đối tượng gồm: chiến lược/quy hoạch/kế hoạch cấp quốc gia, ngành, tỉnh, vùng kinh tế trọng điểm, lưu vực sông liên tỉnh và quy hoạch xây dựng (theo Luật Xây dựng 2003).

Hiện nay, theo Điều 25 Luật Bảo vệ Môi trường 2020 (đồng bộ với hệ thống danh mục quy hoạch quốc gia), các đối tượng bắt buộc phải lập báo cáo ĐMC bao gồm:

• Chiến lược khai thác và sử dụng tài nguyên cấp quốc gia.
• Quy hoạch tổng thể quốc gia; Quy hoạch không gian biển quốc gia; Quy hoạch sử dụng đất quốc gia.
• Quy hoạch ngành quốc gia: Bao gồm các ngành có nguy cơ gây tác động lớn đến môi trường như năng lượng, giao thông vận tải, công thương, xây dựng, nông nghiệp và phát triển nông thôn, du lịch...
• Quy hoạch vùng: Các định hướng liên kết phát triển không gian kinh tế – xã hội giữa các địa phương trong cùng vùng kinh tế.
• Quy hoạch tỉnh: Quy hoạch phát triển tổng thể kinh tế – xã hội, phân bổ không gian và sử dụng tài nguyên trên địa bàn từng tỉnh/thành phố.
• Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

(Lưu ý: Đối với các quy hoạch kể trên, nếu có quyết định điều chỉnh làm thay đổi đáng kể mục tiêu hoặc phạm vi không gian phát triển thì cơ quan lập quy hoạch cũng phải tiến hành lập ĐMC điều chỉnh tương ứng).

4. Bảng so sánh ĐMC và ĐTM: Phân biệt rõ tầm nhìn

Cả ĐMC và ĐTM đều là những công cụ hỗ trợ ra quyết định vì mục tiêu phát triển bền vững. Tuy nhiên, sự khác biệt mấu chốt nằm ở cấp độ đối tượng và tầm nhìn quản lý:

Tiêu chí	Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC)	Đánh giá tác động môi trường (ĐTM)
Bản chất công cụ	Đánh giá vĩ mô, định hướng chính sách, phòng ngừa từ gốc	Đánh giá vi mô, giải pháp kỹ thuật và công trình xử lý chất thải cụ thể
Đối tượng áp dụng	Chiến lược, quy hoạch phát triển (cấp quốc gia, ngành, tỉnh, vùng)	Dự án đầu tư xây dựng, sản xuất kinh doanh cụ thể
Thời điểm tiến hành	Thực hiện đồng thời trong quá trình lập quy hoạch (trước khi duyệt quy hoạch)	Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư (trước khi cấp phép xây dựng/vận hành)
Phạm vi không gian	Diện rộng (toàn tỉnh, toàn quốc, liên vùng, toàn bộ lưu vực sông)	Cục bộ (trong ranh giới khu đất dự án và vùng phụ cận chịu ảnh hưởng trực tiếp)
Đặc tính dữ liệu	Dữ liệu tổng hợp, mô hình xu hướng dài hạn, tích hợp đa ngành	Số liệu trắc địa, đo kiểm nồng độ phát thải, công nghệ xử lý tại nguồn
Mục tiêu đầu ra	Lựa chọn kịch bản phát triển tối ưu, tích hợp phương án bảo vệ môi trường vào quy hoạch	Thiết kế công trình bảo vệ môi trường, kiểm soát nguồn thải đạt quy chuẩn kỹ thuật

5. Quy trình thực hiện và thẩm định báo cáo ĐMC

Quy trình lập báo cáo ĐMC hiện đại được thiết kế theo nguyên tắc "đồng hành song song" cùng tiến độ xây dựng quy hoạch, bảo đảm các giải pháp sinh thái được tích hợp ngay từ đầu chứ không phải là báo cáo bổ sung mang tính thủ tục hình thức.

[Khảo sát & Xác định phạm vi môi trường]

↓

[Dự báo tác động theo các kịch bản phát triển]

↓

[Tham vấn chuyên gia và các bên liên quan]

↓

[Thẩm định báo cáo ĐMC qua Hội đồng thẩm định quy hoạch]

↓

[Tiếp thu, hoàn thiện Báo cáo ĐMC & Phê duyệt quy hoạch]

• Khảo sát và xác định phạm vi: Cơ quan lập quy hoạch hoặc tổ chức tư vấn khoanh vùng các mục tiêu phát triển, nhận diện ranh giới không gian và lựa chọn các thành phần môi trường ưu tiên đánh giá.
• Xây dựng kịch bản và dự báo: Sử dụng các công cụ phân tích không gian (GIS), mô hình hóa lan truyền ô nhiễm để so sánh mức độ tác động giữa các phương án phát triển.
• Tổ chức tham vấn: Tổ chức các hội thảo khoa học, gửi văn bản xin ý kiến các bộ, ngành liên quan, các tổ chức xã hội và các chuyên gia môi trường độc lập.
• Cơ chế thẩm định đồng thời: Nội dung ĐMC được thẩm định đồng thời trong quá trình thẩm định quy hoạch. Cơ quan thường trực Hội đồng thẩm định quy hoạch thành lập Hội đồng (bắt buộc có đại diện cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và các nhà khoa học uy tín) để rà soát chất lượng báo cáo.
• Tiếp thu và phê duyệt: Cơ quan lập quy hoạch hoàn thiện báo cáo ĐMC và hồ sơ quy hoạch dựa trên kết luận thẩm định trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

6. Kết luận

Từ các nền tảng lý thuyết ban đầu của Therial (1992) hay Sadler & Verheem (1996) cho đến hệ thống quy định trong Luật Bảo vệ Môi trường 2020, ĐMC khẳng định vai trò là công cụ hoạch định sinh thái tối cao. 

Nhận thức thấu đáo về "tác động chiến lược" và đặc tính "quán tính lớn" của môi trường giúp các nhà hoạch định không đánh đổi tài nguyên thiên nhiên lấy tăng trưởng kinh tế ngắn hạn, kiến tạo nền tảng vững chắc cho sự thịnh vượng lâu dài.

Câu hỏi thường gặp về Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC)

Cơ quan nào có trách nhiệm lập báo cáo ĐMC?

Cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị chiến lược, quy hoạch (như các Bộ chủ quản, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) có trách nhiệm lập hoặc thuê tổ chức tư vấn đủ năng lực để lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đồng thời với quá trình xây dựng quy hoạch.

Báo cáo ĐMC được thẩm định độc lập hay cùng với quy hoạch?

Theo quy định tại Luật Bảo vệ Môi trường 2020, nội dung đánh giá môi trường chiến lược được thẩm định đồng thời trong quá trình thẩm định quy hoạch. Cơ quan thường trực Hội đồng thẩm định quy hoạch sẽ thành lập Hội đồng có sự tham gia bắt buộc của đại diện cơ quan chuyên môn về môi trường cùng các chuyên gia độc lập để đưa ra ý kiến thẩm định.

Một dự án đầu tư nhà máy, khu công nghiệp cụ thể có phải làm ĐMC không?

Không. Dự án đầu tư xây dựng công trình, nhà máy cụ thể (dù quy mô lớn) thuộc đối tượng thực hiện thủ tục Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hoặc xin cấp Giấy phép môi trường/Đăng ký môi trường. ĐMC chỉ áp dụng cho cấp độ chiến lược, quy hoạch vĩ mô (quy hoạch tỉnh, quy hoạch vùng, quy hoạch ngành quốc gia).

Báo cáo ĐMC có bắt buộc phải lấy ý kiến tham vấn cộng đồng không?

Có. Quá trình thực hiện ĐMC bắt buộc phải tổ chức tham vấn các cơ quan, tổ chức, chuyên gia và đại diện cộng đồng dân cư chịu ảnh hưởng bởi định hướng quy hoạch. Các ý kiến đóng góp, phản biện phải được tổng hợp, giải trình và tiếp thu đầy đủ trong hồ sơ báo cáo ĐMC trước khi trình cấp có thẩm quyền xem xét.

Khi nào một quy hoạch đã được duyệt phải lập lại hoặc điều chỉnh ĐMC?

Khi quy hoạch có sự điều chỉnh làm thay đổi đáng kể về mục tiêu phát triển, phạm vi không gian lãnh thổ hoặc bản chất, tính chất của các phân vùng quy hoạch (gây gia tăng nguy cơ tác động xấu đến môi trường so với phương án đã phê duyệt), cơ quan lập quy hoạch bắt buộc phải thực hiện ĐMC cho nội dung điều chỉnh đó.

Báo cáo ĐMC không đạt yêu cầu thì quy hoạch có được thông qua không?

Không. Kết quả thẩm định nội dung ĐMC là một phần không thể tách rời của báo cáo thẩm định quy hoạch. Nếu các dự báo môi trường chưa thỏa đáng hoặc giải pháp bảo vệ môi trường không khả thi, Hội đồng thẩm định sẽ yêu cầu cơ quan lập quy hoạch phải chỉnh sửa, bổ sung hoàn thiện trước khi trình cấp có thẩm quyền ký quyết định phê duyệt quy hoạch.